为进一步深化杭锦旗农村牧区产权制度改革，加快推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，增强农村牧区发展活力，赋予农牧民更多财产权利，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）精神和自治区党委、市委关于农村牧区产权制度改革工作的安排部署，结合我旗实际，制定本实施方案。

一、指导思想

认真贯彻落实党的十八届六中全会及中央、自治区、市级农村牧区工作会议精神，紧紧围绕明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的思路，以“还权赋能”为核心，构建归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格的现代农村牧区产权体系，为发展农村牧区经济、增加农牧民收入提供制度保障。

二、基本原则

（一）依法依规，鼓励创新。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。坚持集体所有权不能变、耕地红线不能动、农牧民利益不能损的原则，慎重稳妥地推进。

（二）政府引导，市场主导。充分发挥政府的政策引导、业务指导、监督管理职能，遵循市场经济规律，逐步实现农村牧区产权进入市场流转交易，提高农村资源要素的市场化运作程度。

（三）农民主体，增收为本。充分发挥农牧民群众的主体作用，尊重农牧民意愿，坚持民主决策。依法保障集体资产、农牧民合法权益不受侵害，建立合理的收益分配制度，促进农牧民增收。

（四）重点突破，分步实施。正确处理改革、发展、稳定的关系，做到科学规划、分步实施，先易后难、重点突破，支持鼓励有条件的苏木镇、嘎查村先行先试创新创造。

三、改革目标

通过改革，探索农村牧区土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，引导承包地经营权有序流转，赋予承包地经营权抵押、担保权能，扩大农村牧区承包土地确权登记范围，建立符合市场经济要求的农村牧区集体经济运行新机制，形成有效维护农村牧区集体经济组织成员权利的治理体系。

（一）明晰各类产权。通过开展土地承包经营权、集体建设用地（含宅基地）及农房的确权登记颁证，规范农村集体土地项目建设审批，为建立现代农村牧区产权制度提供基础支撑，并为农牧民通过入股、抵押、担保和流转等形式增加财产性收入畅通渠道。

（二）盘活集体资源。通过试点推进土地草原承包经营权、农村宅基地有偿退出与利用，盘活农村牧区集体资源，缓解发展用地矛盾，为农村牧区新型经营主体寻找用地新空间，在不改变土地用途的前提下，切实转变土地利用方式。

（三）提高资产效益。通过开展农村牧区集体资产股份合作制改革和农村牧区集体资产清产核资确权发证工作，建立健全产权清晰、权责明确、经营高效、管理民主、监管到位的集体“三资”长效监管体制，有效保障农牧民集体资产收益分配权，实现集体资产保值增值。

（四）健全服务机构。通过建立旗、苏木镇两级农村牧区产权交易机构，推动各类产权在更大范围内顺畅流转，引导农村牧区资源优化配置，激活农村牧区资产资源价值，促进经济效益最大化和效率最优化。

（五）破解融资难题。制定出台土地、草原、林地承包经营权及流转经营权和农房抵押贷款实施方案，扩大农村牧区有效担保物范围，积极推进各类产权抵押、担保贷款工作。通过赋予农牧民及经营主体对各类产权的抵押、担保贷款权能，有效缓解农村牧区发展中面临的融资难问题。

四、改革任务

农村牧区产权制度改革主要涉及三类资产，一是集体所有的土地等资源性资产，二是用于集体统一经营的经营性资产，三是用于公共服务的非经营性资产。对于资源性的资产改革，要继续抓好土地承包经营权确权登记颁证工作，完善“三权分置”办法，保持土地承保关系的长久不变；对于经营性的资产改革，要在清产核资的基础上，发展多种形式的股份合作制经营；对于对非经营性的资产改革，要积极探索集体统一经营的运行管护机制，更好地为集体成员提供公益性服务。结合我旗农村牧区产权制度改革实际，按照先易后难、逐步推进的思路，我旗需做好以下五个方面的工作。

（一）深化农村牧区土地承包经营权流转改革。一要扎实做好土地草原承包经营权、林权等农村牧区产权确权登记颁证工作，要认真研究确权颁证工作中出现的问题，加强调查研究，制定切实可行的措施予以解决。二要推进农村牧区土地“三权分置”，制定出台《杭锦旗土地草原“三权”分置实施办法》、《杭锦旗土地草原承包经营权流转管理暂行办法》，在不改变土地用途的前提下，进一步放活承包土地经营权，鼓励农牧民和新型经营主体采取转包、出租、互换、入股、转让或其它方式流转土地经营权，支持家庭农牧场、种养殖大户、农牧民专业合作社、涉农企业等新型经营主体发展壮大，力争到“十三五”末，全旗耕地、草原流转率分别达到50%和40%以上。三要按照依法、自愿、有偿的原则，制定出台《杭锦旗土地草原承包经营权自愿有偿退出收储暂行办法》，鼓励嘎查村集体股份经济合作社参照收储标准收回农牧户自愿退出的承包地，发展适度规模经营。

责任单位：旗农牧业局、旗林业局、各苏木镇人民政府

配合单位：旗财政局、旗国土资源局、旗水务和水土保持局、旗农牧业产业化服务中心、旗扶贫办

（二）深化农村牧区宅基地使用权改革。全旗要积极推进集体建设用地（含宅基地）、农牧民住房确权登记工作，按照国家五部局印发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》的要求，研究制定具体实施方案，在我旗全面开展农村牧区宅基地、房屋统一调查、登记发证工作。一要按照权属合法、尊重历史、房地一致、先房后地的原则，妥善处理宅基地历史遗留问题，加快推进农房确权登记颁证，能发则发、应发尽发，力争到2018年底动态保持农房登记发证率达到90%以上，基本完成农村牧区非法“一户多宅”专项清理，完善一户一档。二要探索试点开展农房财产权抵押贷款，借鉴先进市县的工作经验，制定具体实施办法，引导金融机构创新金融产品和模式。三要按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励农牧户放弃宅基地（房屋）或宅基地申批权，可采取“以房换钱”、“以房换房”、“以房换租”等办法进行置换。鼓励立地条件差的自然村整体搬迁到镇区、城区实现统一安置。

责任单位：旗国土资源局、旗住房和城乡规划建设局、旗金融办、各苏木镇人民政府

配合单位：旗财政局、旗规划局、旗农牧业局、旗林业局、有关金融机构

（三）深化农村牧区集体资产股份合作制改革。一要开展集体资产清产核资。要对全旗各个行政嘎查村集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。要在清产核资的基础上，做好集体“三资”信息的复核审核、台账录入、确权颁证等工作。二要规范集体收益分配。嘎查村集体所有的土地、草牧场、水面、厂房、经营用房等资源性资产和经营性资产的承包、租赁，一律采取公开招投标方式进行，实行监督民主化和利益最大化，实现公开透明。三要鼓励和引导嘎查村成立股份制经济合作社，规范运行管理。股份经济合作社集体资产、资源发包、租赁、转让等须统一纳入产权交易中心交易管理。同时，有序推进集体量化股权交易，对已量化的股权允许在同一股份经济合作社内部成员转让交易。四要探索多种参股、持股办法与途径，允许企业按照限定比例入股，提高股权分红比例和收益水平。

责任单位：旗纪委监察局、旗农牧业局、各苏木镇人民政府

配合单位：旗财政局、旗审计局、旗农牧业产业化服务中心、旗市场监督管理局

（四）深化农村牧区产权交易体系改革。一要健全产权交易管理服务机构。成立旗级农村牧区综合改革办公室、旗级农村牧区产权交易中心和苏木镇（管委会）农村牧区产权交易服务站，核定机构、人员及编制，保障工作经费。旗级农村牧区综合改革办公室主要负责全旗嘎查村“三资”监督管理、土地草原确权颁证、抵押贷款、经营权流转、纠纷调解、交易体系建立等工作；旗级农村牧区产权交易中心要引导宅基地、农房、承包土地经营权、林权、集体股权等多种产权以转让、租赁、入股、抵押等方式依法进入交易中心进行流转交易，鼓励农牧户个人产权进场发布信息并交易。同时引导法律、评估、担保、公证等专业中介机构为产权流转交易提供政策法律咨询、信息发布、产权评估、融资担保、交易公证、组织交易等专业化配套窗口服务；苏木镇（管委会）农村牧区产权交易服务站要为农牧民提供一站式服务，使农村牧区产权在确权颁证的基础上，能够评估确认价值，实现抵押登记、流转交易，打通农村牧区产权交易各个环节障碍。二要加强产权交易队伍建设。各个产权交易管理服务机构要根据定员定岗的要求，建立健全岗位责任制和考核制度，明确责任，分解目标任务。各苏木镇要配备专职工作人员，各嘎查村要将党组织书记、主任、第一书记或大学生村官等工作人员配备为兼职人员。同时，要加强对产权交易从业人员的在职培训，采取以会代训，专题培训等形式开展人员培训工作，逐步提高全旗农村牧区产权交易专业化水平。

责任单位：旗委组织部、旗编办、旗人民政府办公室、旗人力资源和社会保障局、旗财政局

配合单位：旗农牧业局、旗国土资源局、旗林业局、旗政务服务中心、旗农牧业产业化服务中心、旗金融办、各苏木镇人民政府、有关金融机构

（五）深化农村牧区金融服务改革。一要推进产权抵押贷款。制定出台《杭锦旗农村牧区产权抵押贷款管理暂行办法》，引导金融机构积极参与农村牧区产权制度改革，根据农村牧区资源资产评估情况，提高农牧户和农牧业投资者的贷款授信额度，创新开发信贷产品，大力开展农村牧区产权抵押贷款信贷业务。二要实现农村牧区金融服务网点全覆盖。支持金融机构向农村延伸，设置“近民”的金融网点，中心村和较大行政嘎查村金融服务网点逐步实现100%覆盖。三要推广政策性农业保险。扩大已有险种参保率，逐步提高保费补助标准，探索增加地方特色险种。四要加快构建政府扶持、多方参与、市场运作的多渠道农村信贷担保机制，探索由财政、地方法人金融机构、合作社、龙头企业以及农牧户共同出资建立互助基金或专业担保公司，扩大农村牧区有效担保物范围。鼓励建立风险补偿基金，有效防范担保风险。

责任单位：旗金融办、有关金融机构、旗财政局

配合单位：旗农牧业局、旗国土资源局、旗林业局、各苏木镇人民政府

五、保障措施

（一）强化组织领导。成立由旗委、政府主要领导挂帅的深化农村牧区产权制度改革工作领导小组，形成统一领导、分工负责、协作配合的工作机制。旗财政每年要安排专项工作经费，相关部门要积极向上争项目、争资金、争政策。各苏木镇（管委会）、旗直相关部门要站在全局高度，把深化农村牧区产权制度改革工作纳入重要议事日程，列入目标管理考核。旗直相关部门要按照各自工作职责，落实工作责任，制定具体实施方案，明确时间表、路线图。各苏木镇（管委会）要抓好各项产权制度改革的具体组织实施，在工作布局、力量调配等方面通盘考虑、统一组织。各嘎查村要切实担当起直接责任，组织嘎查村、社做好产权制度改革相关具体工作的落实。

（二）加强宣传引导。宣传部门和各新闻媒体要采取多种有效形式，广泛宣传农村牧区产权制度改革工作的重要意义、改革内容和改革目标，及时跟踪报道产权制度改革进展情况，积极引导广大农牧民、各类企业和社会组织参与到产权制度改革中来，营造良好舆论氛围。加大对参与农改干部的培训力度，定期组织开展培训班、观摩交流会、外出考察学习等，切实提高农改干部对农村牧区改革的认知水平和解决实际问题的能力。同时，各苏木镇（管委会）及相关部门在改革过程中要积极挖掘各地区好的发展经验和做法，总结成功模式加以推广。

（三）加大督查考核。加强对全旗深化农村牧区产权制度改革工作的监督、考核、评价，旗直相关部门、各苏木镇（管委会）要积极配合产权制度改革领导小组开展的专项调研和督查，同时也要定期开展自查，每个季度要开展一次“回头看”工作。要将深化农村牧区产权制度改革工作纳入到相关单位和苏木镇（管委会）领导班子年度绩效考核范围，确保农村牧区产权制度改革工作平稳、有序推进。

（四）严肃工作纪律。农村牧区产权制度改革涉及广大农牧民群众的切身利益，在改革过程中，必须做到公开、公平、公正，要严肃纪律，坚持按法律、法规和政策规定开展工作，决不允许暗箱操作，损害广大农牧民群众的合法权益。对改革推进工作中发生重大问题并造成严重后果的，要追究有关领导和相关人员的责任。对出现违纪问题的要严肃查处。对在农村牧区产权制度改革中制造事端、设置障碍、干扰改革工作正常进行的，要依法处理，造成严重后果构成犯罪的，移交司法部门依法追究其刑事责任。